关键词：农地征用制度，失地农民，边缘化，根源
20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特殊群体——失地农民。
农民失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是十分正常而必然的现象。这对于农民来说，也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始一种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无份的流民。
很多人说，失地农民是弱势群体。但依笔者看来，失地农民的境况，实在不是一个“弱”字可以概括。因为“弱”只是一个相对概念，与占较大份额社会财富和社会资源的强势人群相比，普通的工人、农民和知识分子都可以说是弱势群体。而失地农民的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说，是一种边缘化群体。
失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这一严重社会问题的根源。
一、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化的直接制度根源
唯物辩证法认为，在一个矛盾的各个矛盾方面中，必有一个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。
(一)农地征用制度的主要理论缺陷
每一项制度都是建立在一定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、政府包办一切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大侵害。
1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用实际上是土地征收。
这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护十分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。
2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于‘公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合《宪法》规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。
3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其一。
同一块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。
农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。
在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。
(二)农地征用制度的具体安排缺陷
1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。
其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。
其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。
其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯一资本。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这一点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯一的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这一切。另外，失地农民还将失去一系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如政府对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。
2.征地补偿费的分配不公平、明确。《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的代理人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和代理的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇政府一般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。
另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。
3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。
申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家一般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方政府滥用征地权和部门腐败提供了便利条件。
实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，政府一直处在十分主动的位置上。征地者是政府，协调意见者是政府，最终裁决者依然是政府。征地几乎完全成了政府单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者——农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者——农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向政府一方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。
4.安置责任主体不明确，方式单一。对于失地农民的安置问题，《土地管理法》只规定‘地方各级人民政府应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农民的主要责任人究竟是政府，还是农村集体经济组织或农民自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数采取货币安置方式，即发放安置补助费后“一脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息零碎失真、简单劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农民找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农民都不得不落人失地又失业的困境。
由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严重缺陷，这些缺陷直接造成了对失地农民土地权益的严重损害，是他们边缘化的直接制度根源。
二、农村土地产权制度的缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源
毫无疑问，失地农民的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这一社会问题的唯一制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不可忽视的负面作用。
(一)农地所有制性质模糊，农地所有权权能残缺，使农民的土地权益缺乏法律基础。
《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等与土地有关的法律都规定，农村土地归农民集体所有。然而，这种集体所有制究竟属于什么类型的集体所有?这里的农民集体与农民个人到底是怎样一种利益关系?农民集体的构成要素——个体农民在集体中应当享有什么权利?对于这些问题，相关法律都未作明确界定，从而使得农村土地的集体所有，成为一种似乎人人有份实际上又人人无权的抽象物，这种集体所有制下的农村土地也成了一种公共品。因而，在农地征用过程中，农民的土地权益难免受到来自多方面的侵害。
更为不利的是，国家对农民集体所有的土地所有权还施加了过度的限制。土地所有权作为一项完整和排他的财产权，应当包括土地归属权、占有权、使用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一束权利。根据《宪法》规定，我国土地实行国家和集体所有两种所有制形式，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》和《民法通则》都将“集体所有”解释为“农民集体所有”。这就是说，农民集体和国家都是法定的土地所有权主体。既然如此，同国家具有对城市土地的自主处置权一样，农民集体或其代表理应也具有对农村土地在服从国家土地利用总体规划前提下的自主处置权。但是，现行农地制度并没有充分尊重农地所有权主体的这项权利。《宪法》规定：“任何组织或者个人，不得侵占、买卖，或者以其他形式转让土地。”《土地管理法》也规定，农民集体以外的组织和个人需要使用土地，都必须申请国有土地，包括原有的城市土地和政府征用的农村土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能直接从农地所有者手中获得，一切农地所有者都不能直接把自己所有的土地转让给用地者，而只能先由政府将土地征为国有，然后出让给用地者。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的蛮横剥夺，从而使农村土地的集体所有权权能残缺，徒有虚名，也为现实生活中行政权侵犯财产权，政府侵占农民的土地转让收益提供了法律依据。
(二)农地所有权主体虚置与错位，使农民在农地征用中缺乏真正的利益代表
对于法定的农地所有者——农民集体，《土地管理法》和《民法通则》都解释为乡(镇)、村及村民小组三级集体经济组织，具体所有权行使者主要为村委会。这些规定，同时存在所有权主体虚置和错位两大缺陷。首先，在家庭承包责任制实行之后，原先政社合一的乡(镇)政府的经济管理职能完全剥离，成了纯粹的一级行政机关；而过去的村级集体组织——生产大队也已解体，新的主要承担经济管理职能的村级集体组织尚未普遍建立；至于村民小组，其并不具有独立的法人地位，因此说，法律规定的上述三级农地所有权主体实际上是虚置的。其次，农村集体经济组织与农民集体是两个从内涵到外延都不相同的概念，二者不能简单的相互替换，现行法律将农民集体解释为上述三级农村集体经济组织，这就从理论上造成了农地所有权主体的错位。就实际情况来看，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，而这些都不能算作真正的农村集体经济组织。村委会虽是民选机构，但它是基层群众自治性组织，主要职责为村内社会事务管理，同时承担县乡政府下派的行政事务，带有明显的准政府性质；村民小组又是村委会的延伸和下层代理，而村党支部则纯粹是党在农村的基层组织，根本没有经济管理职能。让这三种组织行使农地所有权，是农地所有权主体在实践中的再次错位。
由于农村土地集体产权主体的虚置和错位，使集体土地在被征用过程中，没有人真正代表和维护农民的利益。因为现在的村委会一方面由村民直接选举产生，是名义上的农民利益代表，另一方面村委会成员的选举又往往受到乡镇政府的强力干预，并且代理上级政府的一部分行政职责，它被夹在上级政府和村民之间，具有政府代表和村民代表双重身份。而政府与村民相比，具有绝对的强势，能不能积极配合上级政府完成征地任务，常常成为村干部是否留任的条件。所以，在农地征用中，在与政府交涉补偿标准等重大问题时，村干部往往在更大程度上跟着政府的指挥棒转，而不会真正站在农民的立场上，忠实代表和维护农民的利益。
(三)农地所有权行使程序不明确，使农民的土地权益缺乏应有的组织和程序保证
《宪法》规定，农村土地属于集体所有。但是，作为一个集体，应当有特定的构成要素和组织形式；作为一种集体所有权，也应当有明确的运行规则和行使程序。然而相关法律对此都未提及，使农民的土地权益缺少了应有的组织和程序保证。加上《村组法》的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”没有落实，从而使本已错位的农地所有权主体——村级集体组织在农地所有权的行使上带有很大的随意性，许多村庄的土地所有权实际上成为少数村干部，甚至村支书或村主任的个人特权。农民在土地征用、流转和开发等重大事项上普遍没有发言权，而且连知情权也没有，因而根本无法有效保护自身的土地权益。有关调查显示，在农地征用时，基本都是由村委会或村党支部，甚至是村支书或村主任个人背着农民与政府或用地单位黑箱操作，合谋买卖集体土地。为了谋求个人利益最大化，不少村干部不惜出卖农民利益，任由上级政府压低征用补偿标准；在土地补偿费分配和发放中，大多也是由村干部背着农民，自行制订分配比例和分配办法。为了满足个人的私欲，一些村干部大肆截留或侵吞农民本来就已经相当低微的土地补偿和安置补助款，使失地农民的境况雪上加霜。
三、城乡二元社会保障制度是失地农民边缘化的相关制度根源
长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口，就可以享受就业、养老、医疗等一系列社会保障，以及粮食、副食品、住房等各项补贴。而农村的社会保障除了村社提供的五保户基本生活保障和国家提供的灾害救济以外，其余农民的就业、医疗和养老等则完全没有保障。家庭联产责任制推行之后，由于生产大队的解体，五保户的生活保障也没了着落，农村的社会保障更是只剩下灾害救济。于是，承包地就成为农民就业、养老和医疗等基本生活保障的唯一依托。当土地被征用后，农民这些附着在土地上的种种保障势必随之丧失。而政府在征用土地时，为了操作简便，通常只给予农民一次性货币补偿，很少为农民办理社会化养老和医疗保险；再者，由于失地农民绝大多数都没有(至少是现在没有)被转为城市居民，因而他们一般也不能享受国家只向城市市民提供的最低生活保障；另外，法定的由农村集体经济组织(即村委会)管理和使用的土地补偿费，许多村庄的村干部出于自身利益等种种原因，也很少用来为失地农民解决养老和医疗保障；就失地农民本身来讲，因为所得补偿费低微，大都无力自行购买商业性保险。这样一来，在失地农民的就业遭遇困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们就不可避免的沦为无地无业的边缘化人群，成为社会安定的一大隐患。
四、政府职能扭曲和农民维权组织缺失是失地农民边缘化的重要因素
(一)政府职能的扭曲使失地农民缺乏就业安置的必要条件
现代经济学认为，在市场经济条件下，市场发挥着对资源配置的基础性作用，作为公共权力的代表，政府除了承担着保护国家安全和提供公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能直接参与市场竞争，更不应从中获取直接收益。换句话说，在市场经济的竞技场上，政府的角色应该是竞技的裁判员，经济组织才应该是竞技的运动员。但是，现在我国各级政府在很多方面仍然沿袭计划经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员，而且还是全能运动员。在农地转用问题上，现行土地制度就为政府赋予了多重职能，设定了多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的制订者，又是这些方案的具体实施者；既是土地征用权的行使者，又是征用土地中各方矛盾的调解者和裁决者。究竟如何扮演这些角色，把着力点放在哪一边，则要视政府领导人的偏好而定。受理性“经济人”心理和农地转用巨大差价收益的驱使，加之中央和地方财政分灶吃饭与以经济指标为核心的政绩考核制度的诱导，地方政府往往热衷于取代市场主体，直接参与竞争，与民争利，以在土地市场谋取政治经济利益的最大化，实现任期政绩为目标，而很少顾及农民的利益、社会的安定。他们在土地征用中大都表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时积极、果敢，雷厉风行，有的还少批多征、未批先征；在对失地农民进行补偿和安置时却消极、敷衍，拖拖拉拉。不少基层政府不能足额、及时发放补偿安置费，不为失地农民提供必要的生活保障，也不举办职业技术培训班和设法给农民开辟就业渠道。政府职能的越位和缺位，政府行为的扭曲和畸形，使失地农民不仅难以得到合理的补偿和保障，而且无法顺利转入二、三产业，生活前景堪忧。
(二)农民组织化程度低，使失地农民缺乏权益维护的能力
我国的农民是一个人数最多的群体，但同时也是一个组织化程度最低的群体。尽管随着改革开放的深入，各种形式的农村经济组织相继产生，但就总体而言，农民的组织化程度依然很低。现有的农民组织多为生产经营服务性组织，由于普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性差等缺陷，因而其在为农民提供信息、资金、物资和产品供销等方面发挥的作用尚且十分有限，至于在维护农民权益方面，又因为这些组织本身尚无正式法律依据，也不占有社会和经济资源，所以一般不能发挥什么作用。而真正代表农民利益、真正能为农民说话的农民组织目前尚未建立。组织资源的极度缺乏，使我国农民在与其他利益群体的博弈中总是处于弱势地位，因为单个农民面对庞大的政府科层组织永远是渺小的。从而造成广大农民对于政府决策和制度安排基本没有发言权，他们的意愿无法通过正常的渠道得到及时反映。即便像在土地征用过程中，在土地补偿等问题上，他们的切身利益受到严重侵害，生活空间遭到无端挤压时，也难以与政府进行有效的谈判，只能用告状、上访等形式表达自己的利益诉求，当其诉求得不到合理答复时，他们则采取集体上访甚至静坐等过激形式进行抗争。但是，无论是个体上访还是集体抗争，都很难达到有效维护自身利益的目的。
综上所述，现行农地征用制度的缺陷直接损害了失地农民的土地权益，现行农地产权制度的缺陷导致失地农民的土地权益难以有效保护，社会保障制度的不完善使失地农民无法获得基本的生活保障，政府职能的扭曲使失地农民得不到应有的就业扶持和帮助，农民组织化过低又使失地农民不具备维护自身利益的能力。正是这些制度与非制度因素共同作用，将失地农民推到了务农无地、务工无岗、社保无份的边缘化境地。如果说农民失去土地是城市化过程中的必然和正常现象的话，那么失地农民的边缘化却是种种有缺陷的制度和社会因素催生的一颗社会痈疽。
